梅新育｜确保、扩大有效灌溉面积对粮食安全的重要意义

  水利是农业的命脉，对降水地域、季节分布高度不平衡的中国而言尤其如此。新中国成立70多年来，持之以恒的农田水利建设对中国粮食稳产增产、闯过多次重大水旱灾害发挥了无法替代的作用，在1970年代以来的急剧干旱化中发挥的稳产增产作用尤为显著，成为中国得以在国际竞争“淘汰赛”中脱颖而出的重要的条件之一。在当前中美贸易摩擦蔓延升级、“新冷战”之说甚嚣尘上的环境下，确保粮食安全更是重中之重，而农田水利建设、有效灌溉又是稳定和提高耕地粮食产量的主要途径。

  商务部国际贸易经济合作研究院研究员，清华大学客座研究员，中国人民大学兼职教授梅新育认为，对比分析《第三次全国国土调查主要数据公报》与此前历年统计数据，我国耕地有效灌溉面积可能已大幅度减少五六百万公顷至近十年前水平，降幅可能达到7%～8%、甚至10%左右，对我国粮食安全形成了潜在威胁，需要给予格外的重视，采取对应措施，防患于未然。鉴于提高复种指数等其他稳产增产措施上升空间存在限制，对此更需提高警惕。需要盯紧有效灌溉面积统计数据调整，确保有效灌溉面积数据真实可靠，在摸清家底的基础上，确保投入，改善激励机制，适度加强农田水利建设，提升有效灌溉面积，并因应旱灾面积缩小、水灾面积可能趋向扩大的气候变化趋势，调整、完善水利灌溉设施功能。

  耕地有效灌溉面积之所以大幅度减少，原因之一可能是既有的水利灌溉设施荒废，原因之二可能是原有的部分有效灌溉耕地转为园地、林地、城镇建设非农用地。有鉴于此，建议在接下来的有效灌溉面积统计数据调整中加强监督，在摸清家底的基础上，确保投入，改善激励机制，适度加强农田水利建设。

  首先，全面摸清有效灌溉面积家底，以便对症下药。2021年8月25日发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》提供的耕地数据比较粗略，建议根据第三次国土调查的最终结果整理完整、系统的分省耕地总面积、有效灌溉面积、农作物播种面积等数据。

  其次，在安排2022年和整个“十四五”期间的固定资产投资时，为水利灌溉设施、设备更新改造、新建、扩建等安排足够投资额度。由于粮食主产区地方财政收支缺口普遍压力较大，以及我国粮食生产集中于北方，而北方省份地方财政状况普遍不如南方，高度依赖于转移支付，尤其需要北方省份确保农业水利投资。

  最后，保护、激励民间投资农田水利灌溉设施设备。要保障耕地经营权有序流转、适度集中和足够长时间的经营权，特别是在一些边疆地方，要坚决保障内地投资者等开荒耕地所有权和长期经营权，不得以任何名义随意剥夺，要将其作为优化当地营商环境、增强地方经济自我发展“造血”机能的重点。

  根据《中国统计年鉴》指标解释，耕地灌溉面积指具有一定的水源，地块比较平整，灌溉工程或设备已经配套，在一般年景下可以有效的进行正常灌溉的耕地面积；一般情况下，耕地灌溉面积应等于灌溉工程或设备已经配套，能够做正常灌溉的水田和水浇地面积之和。根据上述统计口径，耕地有效灌溉面积应低于国土调查中的“水田+水浇地”面积之和；而按照新发布的第三次国土调查主要数据公报，其“水田+水浇地”面积之和比此前历年《中国统计年鉴》和《中国统计摘要》中耕地有效灌溉面积还要小500多万公顷。

  按近几年《中国统计年鉴》和《中国统计摘要》数据，2019年、2020年我国耕地有效灌溉面积分别为6867.9万公顷、6910.2万公顷。而按照《第三次全国国土调查主要数据公报》，在2019年12月31日标准时点，我国拥有水田3139.20万公顷，水浇地3211.48万公顷，两项合计6350.68万公顷，比统计年鉴／摘要中的2019年有效灌溉面积小517.22万公顷，差额相当于统计年鉴／摘要中2019年有效灌溉面积的7.5%；比2020年有效灌溉面积小559.52万公顷，差额相当于统计年鉴／摘要中2020年有效灌溉面积的8.1%。考虑到耕地有效灌溉面积应低于国土调查中的“水田+水浇地”面积之和，根据此次国土调查的最终结果调整的有效灌溉面积预计将比此前的统计数据减少600万公顷左右甚至更多，降幅当在10%左右。

  进一步上溯，根据此前历年《中国统计年鉴》和《中国统计摘要》多个方面数据显示，2012年有效灌溉面积为6249.05万公顷，2013年为6347.33万公顷，2014年为6453.95万公顷；《第三次全国国土调查主要数据公报》中的“水田+水浇地”面积之和为6350.68万公顷，只相当于2013年的有效灌溉面积数据。此项出入调整之大，可见一斑。

  高质量耕地家底发生这样大的调整，已经敲响我国粮食安全警钟。据《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，我国64%的耕地分布在秦岭—淮河线以北，亦即其稳产高产比南方耕地更依赖灌溉设施；有效灌溉面积这样大幅度减少，对我国粮食安全的警示更加强烈。

  水利是农业的命脉，对降水地域、季节分布高度不平衡的中国而言尤其如此。因此，新中国成立以来，党和政府始终格外的重视农田水利建设，有效灌溉面积不断扩大。

  1952年，我国有效灌溉面积仅有1995.90万公顷，耕地有效灌溉比例（有效灌溉面积／耕地面积×100%）仅有18.5%。70多年来，我国持之以恒开展农田水利建设，扩大耕地灌溉面积，提升复种指数，对我国粮食稳产增产、闯过多次重大水旱灾害发挥了无法替代的作用，在1970年代的急剧干旱化中发挥的稳产增产作用尤为显著，成为中国在亚洲国家这一波气候恶化、粮食减产“淘汰赛”中脱颖而出的关键因素。

  1970年代，中国气候急剧干旱化，年均旱灾受灾面积从1950年代的1160万公顷、1960年代的1945万公顷猛增至2537万公顷，随后居高不下（见表1）。特别是1970年～1973年间，全国水旱灾害受灾面积近乎直线年中国粮食、棉花双双减产。

  1970年，中国水旱灾害受灾面积997.4万公顷，比1967年（644.1万公顷）高55%；成灾面积329.5万公顷，比1967年（89.5万公顷）高268%。其中，水灾受灾面积312.9万公顷，比1967年（188.5万公顷）高66%，成灾面积123.4万公顷，比1967年（33.3万公顷）高227%；旱灾受灾面积572.3万公顷，比1967年（407.6万公顷）高40%，成灾面积193.1万公顷，比1967年（53.3万公顷）高262%。

  1971年，中国水旱灾害受灾面积猛增至3105.1万公顷，比上年高211%；成灾面积744.5万公顷，比上年高126%。其中，水灾受灾面积398.9万公顷，比上年高27%，成灾面积148.1万公顷，比上年高20%；旱灾受灾面积2504.9万公顷，比上年猛增338%，成灾面积531.9万公顷，比上年高175%。

  1972年，中国水旱灾害受灾面积继续上升至4045.8万公顷的高峰，比上年高30%；成灾面积1717.7万公顷，比上年高131%。其中，水灾受灾面积408.3万公顷，比上年高2%，成灾面积125.9万公顷，比上年减少15%；旱灾受灾面积3069.9万公顷，比上年上升23%，成灾面积1360.5万公顷，比上年高156%。

  1973年，中国水旱灾害受灾面积比上年有所回落，但仍就保持在高位，高于1971年。水旱灾害受灾面积3649.3万公顷，成灾面积761.8万公顷，均高于1971年。其中，水灾受灾面积623.5万公顷，比上年高53%，成灾面积257.7万公顷，比上年增长105%；旱灾受灾面积2720.2万公顷，高于1971年水平，成灾面积392.8万公顷，低于1971年水平，但仍比1970年水平高一倍多。在急剧恶化的气候灾害冲击下，1972年中国粮食、棉花双双减产。当年全国受灾面积4045.8万公顷，比上年（3105.1万公顷）扩大30%；成灾面积1717.7万公顷，比上年（744.5万公顷）高131%。

  1972年，中国粮食产量24048.0万吨，比上年（25014.0万吨）减产966.0万吨，减产幅度3.9%；棉花产量195.8万吨，比上年（210.5万吨）减产14.7万吨，减产幅度7.0%。

  同期，亚洲许多国家也因气候恶化而出现粮食明显减产，从东北亚的发达国家日本，到东南亚发展中国家缅甸、泰国、菲律宾，从南亚次大陆的印度，到西亚的伊朗、伊拉克、阿富汗，均未能幸免（见表2）。

  日本大米、小麦、大麦、黑麦4种粮食作物产量合计从1968年的1648万吨连年递减至1971年的1183万吨，1972年～1974年徘徊在1250万吨～1276万吨之间。

  缅甸大米产量1970年、1971年依次为816万吨、818万吨，1972年锐减10%至736万吨。

  泰国1972年大米、玉米、木薯3种粮食作物总产量从上年的1922万吨减产7.9%至1770万吨，其中大米减产9.7%，玉米减产44.3%。

  菲律宾大米、玉米、甘薯、木薯4种粮食作物总产量在1971年、1972年连续两年减产，1970年产量为843万吨，1971年产量为821万吨，1972年产量为782万吨。

  印度小麦、大麦、玉米、小米、高粱、大米、马铃薯、木薯8种粮食作物总产量1972年从上年的12318万吨减产3%至11947万吨，1974年从上年的13047万吨减产9.5%至11808万吨。

  伊朗小麦、大麦、大米3种粮食作物总产量1971年从上年的670万吨减产18.2%至548万吨，其中用水多的大米减产35.0%。

  伊拉克小麦、大麦、大米3种粮食作物总产量1971年从上年的210万吨减产25.6%至156万吨。

  阿富汗粮食产量1969年攀上401万吨的高峰，1970年减产13.1%至348万吨，1971年再减产5.6%至329万吨，1972年回升至392万吨，仍未达到1969年水平。

  有的国家因这一波气候恶化、粮食减产而陷入持久的政治动荡、乃至战乱，如阿富汗1973年政变开启其后近50年动荡、战乱进程，正是肇因于1970年代初大旱灾而导致的粮食连续大幅度减产、社会组织瓦解衰败。

  我国依靠大规模农田水利建设等措施在亚洲国家气候恶化、粮食减产“淘汰赛”中脱颖而出。

  整个1970年代，中国耕地面积从1970年的10113万公顷波动减少至1979年的9950万公顷，有效灌溉面积则逐年递增，从1971年的3600万公顷扩大至1979年的4500万公顷，耕地有效灌溉比例（有效灌溉面积／耕地面积×100%）从35.6%提升至45.2%，同期复种指数（农作物总播种面积／耕地面积×100%）从142%波动提升至149%（最高点为1976年、1978年的151%）。化肥施用量1952年为7.8万吨，1965年为194.2万吨，1970年为351.2万吨，然后逐年递增至1979年的1086.3万吨。

  按照此前历年《中国统计年鉴》和《中国统计摘要》数据，到2020年，中国农作物播种面积已达16749万公顷的历史最高峰，耕地复种指数（按2017年耕地统计面积13488万公顷计算）达到124%，有效灌溉面积达到6910万公顷的历史最高峰，耕地有效灌溉比例（有效灌溉面积／耕地面积×100%）达到51.2%。

  特别是自2018年中美贸易摩擦爆发以来，按照此前历年统计年鉴、统计摘要数据，中国有效灌溉面积从2017年的6781.56万公顷逐年递增至2020年的6910.2万公顷；农作物播种面积也扭转了2017年、2018年连续两年下降的趋势，开始回升。2016年～2018年，中国农作物播种面积依次为16693.90万公顷、16633.19万公顷和16590.24万公顷，2019年～2020年分别为16593.1万公顷和16748.7万公顷。

  中美之争，重点是粮食、能源、IT高新技术三大产业，外加财政金融体系稳固不发生系统性风险；如果上述所有耕地数据真实可靠，那么我们在严峻的国际斗争中粮食安全底气正在慢慢地增加。但如果新的、更加全面精准的调查统计显示我们的有效灌溉面积和农作物播种面积没那么大，而是比此前的统计数据少7%～8%以上，甚至有可能少10%左右，我们对粮食安全保障就必须提高警惕了。

  因耕地总面积减少、粮食主产区提升复种指数空间存在限制，有效灌溉面积的重要性进一步加大。在施用化肥接近土壤许可极限的情况下，扩大耕地灌溉面积和提升复种指数是稳产增产两大利器，且提升复种指数在相当程度上也依赖于水利灌溉；但我国复种指数已经不低，粮食主产区气候等因素又决定了逐步提升复种指数的空间存在限制，因为我国64%的耕地和大部分粮食生产分布在秦岭—淮河线以北，且我国人口流动、非农产业发展的新趋势还会推动粮食生产更加集中于北方。相应地我们也就必须更加倚重维持、扩大有效灌溉面积。

  按此前历年《中国统计年鉴》和《中国统计摘要》数据，2020年中国农作物播种面积已达16748.7万公顷，耕地复种指数（按2017年耕地统计面积13488万公顷计算）已达124%。《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，我国耕地12786.19万公顷，比此前沿用的2017年耕地统计面积13488万公顷少701.81万公顷；若农作物播种面积数据无调整，则2020年我国耕地复种指数已达131%。在这样高的水平上，逐步提升复种指数的空间更受限。

  根据《2021中国统计摘要》数据整理，我国粮食生产集中于北方，气候限制了逐步提升复种指数的空间。首先看粮食生产大省分布。2020年13个粮食产量2000万吨以上的省份依次为黑龙江、河南、山东、安徽、吉林、河北、江苏、内蒙古、四川、湖南、湖北、辽宁、江西，其中只有四川、湖南、湖北、江西四省全部位于秦岭—淮河线以南，安徽、江苏两省大致一半左右在秦岭—淮河线以南。黑、豫、鲁、吉、冀、蒙、辽七个北方产粮大省粮食产量合计33115.4万吨，占全国粮食总产量66949.2万吨的49.5%；加上皖、苏两省粮食产量折半计入北方，合计36989.55万吨，占全国粮食总产量的55.3%。

  再看所有省份。京、津、冀、晋、蒙、黑、吉、辽、鲁、豫、秦、陇、青、宁、疆15个北方省市粮食产量合计39646.7万吨，占全国粮食总产量的59.2%；加上皖、苏两省粮食产量折半计入北方，以及地理区位属于西南、气候属于北方的西藏，合计43623.75万吨，占全国粮食总产量的65.2%。

  耕地有效灌溉面积之所以大幅度减少，原因之一可能是既有的水利灌溉设施荒废，原因之二可能是原有的部分有效灌溉耕地转为园地、林地、城镇建设非农用地，等等。有鉴于此，建议在接下来的有效灌溉面积统计数据调整中加强监督，确保有效灌溉面积数据真实可靠，在摸清家底的基础上，确保投入，改善激励机制，适度加强农田水利建设，从而提升有效灌溉面积。

  2021年8月25日发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》提供的耕地数据比较粗略，建议根据第三次国土调查的最终结果整理完整、系统的分省耕地总面积、有效灌溉面积、农作物播种面积等数据，摸清其变动情况，尽可能包括水稻、小麦、玉米、小米等主要粮食播种耕地有效灌溉面积的变动情况。

  其次，在安排2022年和整个“十四五”期间的固定资产投资时，为水利灌溉设施、设备更新改造、新建、扩建等安排足够投资额度。

  由于粮食主产区地方财政收支缺口普遍压力较大，有必要明确、强调这一点。鉴于我国粮食生产集中于北方，而北方省份地方财政状况普遍不如南方，高度依赖于转移支付，且这两年地方债“爆雷”风险压力较大，尤其需要北方省份确保上述农业水利投资。

  整理计算2020年13个粮食产量2000万吨以上省份地方财政收支如表3所示。其中，“支出收入比”指标定义为“本级财政支出／本级财政收入×100%”。在现行财政体制下，统计中的“地方一般公共预算支出”由税收收入和非税收入两大部分所组成，不包括举债的地方财政本级收入。为简化分析起见，不考虑举借债务因素，支出收入比（本级财政支出／本级财政收入×100%）大于100%，表明地方本级财政赤字，需中央财政转移支付弥补；指标越高，表明地方财政支出对转移支付的依赖度越高，亦即中央财政对其转移支付力度越大。在全国财政总体支出收入比大于100%的情况下，支出收入比低于全国中等水准，表明该地区地方财政对转移支付的依赖度低于全国中等水准；如果该地区同时又是中央财政收入的主要来源地（通常如此），那就表明该地区承担了全国财政收支净援助方的角色。支出收入比低于全国中等水准幅度越大，净援助额越大。

  支出收入比高于全国中等水准，表明该地区地方财政对转移支付的依赖度高于全国中等水准，是全国财政收支的净受援方。支出收入比高于全国中等水准幅度越大，净受援额越大。

  从表3能够准确的看出，在2020年全国13个粮食产量2000万吨以上的产粮大省中，只有江苏、山东两省地方财政支出收入比低于全国地方财政中等水准，其他产粮大省地方财政对转移支付的依赖度均高于全国中等水准，头号产粮大省黑龙江地方财政支出收入比高达473%，超过全国地方财政总体支出收入比一倍多。13个产粮大省地方本级财政收支赤字绝对额均在3000亿元以上，四川省（-6943亿元）、河南省（-6228亿元）赤字绝对额都超过了6000亿元。在如此财政压力下，要确保政府对水利灌溉设施、设备更新改造、新建、扩建等项目投资给予足够重视。

  激励民间投资农田水利灌溉设施设备，特别是要保障耕地经营权有序流转、适度集中和足够长时间的经营权，否间农业生产经营者必然缺乏投资耗资多、投资回收期长、资产流动性低的农田水利灌溉设施设备的内在动力。

  在一些边疆地方，要坚决保障内地投资者等开荒耕地所有权和长期经营权，不得以任何名义随意剥夺，要将其作为优化当地营商环境、增强地方经济自我发展“造血”机能的重点。此前曾发生一些边疆地方在各种名义下“清理”侵占内地投资者投入巨资和多年时间精力开荒开发出来的大片耕地，重创投资者信心，阻碍投资提高，也导致许多内地投资者原本投资建设的农田水利灌溉设施设备在被“清理”侵占后趋向荒废，这类现象不可继续重演。

  在提升有效灌溉面积的同时，我们还需要因应旱灾面积缩小、水灾面积可能趋向扩大的气候变化趋势，调整、完善水利灌溉设施功能。

  从1950年代后期以来，中国气候总体趋向干旱，且旱灾成灾面积在1970年代急剧增长，到2000年代达到高峰后开始逆转，2010年代旱灾面积大幅缩小，2020年代水灾面积可能明显上升。从1950年代至1970年代，中国年均旱灾受灾面积、成灾面积均成倍扩大，然后保持高位直至2000年代，年均旱灾成灾面积在1980年代还逐步扩大6成以上。2010年代，年均旱灾受灾面积锐减近6成。

  中国气候干旱趋势及其逆转首先体现在旱灾面积的变化。具体而言，就年均旱灾受灾面积而言，1950年代至1970年代，中国年均旱灾受灾面积从360万公顷扩大104%至736万公顷，1980年代逐步扩大至1193万公顷，2000年代达到1447万公顷的高峰，2010年代锐减至530万公顷，低于1960年代至2000年代，相当于1960年代的60%1970年代的72%、1980年代的44%、1990年代的44%、2000年代的44%。

  就年均旱灾成灾面积而言，1950年代至1970年代，中国年均旱灾成灾面积从1160万公顷扩大119%至2537万公顷，1980年代至2000年代稳定在2400万～2500万公顷左右，2010年代锐减至1112万公顷，低于1950年代，仅相当于1960年代的57%、1970年代的44%、1980年代的46%、1990年代的45%、2000年代的37%。

  进一步考察旱灾面积相对于水灾面积倍数的变化，可以更清楚地看到中国气候干旱趋势及其逆转。这个倍数越大，表明旱灾问题比水灾问题越突出。

  1950年代，年均旱灾受灾面积相当于年均水灾受灾面积的157%，1960年代上升至229%，1970年代达到472%的高峰，1980年代、1990年代、2000年代分别为230%、163%、262%，2010年代回落至147%。

  1950年代，年均旱灾成灾面积相当于年均水灾成灾面积的78%，1960年代上升至171%，1970年代达到313%的高峰，1980年代、1990年代、2000年代分别为212%、137%、268%，2010年代回落至142%。

  2021年，中国北方降水丰沛，发生多次极端降雨天气，在全社会、国内外引起广泛关注。根据《应急管理部发布2021年前三季度全国自然灾害情况》显示，前三季度，我国共发生39次强降雨过程，全国面降水量582毫米，较常年同期偏多4%；其中，东北西部、华北东部南部、黄淮西北部等地偏多4～9成。就个案而言，2021年7月20日郑州最大小时降雨量达201.9毫米，突破我国大陆小时降雨量历史极值（198毫米）。9月份，北京、天津、河北、河南、辽宁、陕西、山东和山西八省（区、市）降水量均为1961年以来历史同期最多。9月下旬，黄河支流渭河发生1935年有实测资料以来同期最大洪水，黄河支流伊洛河和沁河发生1950年有实测资料以来同期最大洪水。从较长历史跨度上考察，降水增多、特别是北方降水增多应是当前和未来数十年（40年左右或更长）的气候发展的新趋势，我国水利规划、建设需要因应气候变化趋势做相应调整。

  作者：商务部国际贸易经济合作研究院研究员，清华大学客座研究员，中国人民大学兼职教授 梅新育

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